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Boletín de noticias URBACT #44 | Julio de 2014
En este boletín os presentamos, a través de una entrevista, el concepto de Desarrollo Local a Cargo de las Comunidades Locales, así como una nueva edición de la serie "Historias de ciudades", esta vez sobre las dificultades y aciertos de Údine con la integración de la población romaní.

¿Os gustaría contar la experiencia vivida desde vuestra ciudad? ¿Lo que aprendisteis, las dificultades superadas, los logros...? En ese caso, no dudéis en contactarnos, estamos buscando ese tipo de historias. —Ecosistema Urbano, NDP de URBACT en España

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Añadidos a los materiales que ya teníamos (¡y que ahora podemos enviaros!) nos han llegado varios cuadernillos de la segunda edición de resultados de URBACT, proyecto a proyecto.
Para ver otros artículos destacados del blog, baja hasta el final de esta página.

Desde la red española de URBACT


Desde el proyecto 4D Cities nos comentan que están actualmente trabajando en la concreción del Plan de Acción Local de cada ciudad. Tras un año de rodaje con el proyecto, la última reunión, celebrada en Plunge, ha aportado elementos para fomentar la implicación de los ciudadanos y valorar el impacto de las acciones. De la mano de expertos europeos, los asistentes conocieron diferentes mecanismos de participación social específicamente centrados en la esfera de la salud.

La teniente de alcalde de Dinamización Económica del Ayuntamiento de Igualada y jefe del proyecto 4D Cities, Àngels Chacón, ha explicado que "URBACT ha valorado sobre todo el concepto de innovación social que se integra en el proyecto, 100% focalizado en los ciudadanos para crear nuevas respuestas a las demandas de la población en el nuevo contexto socioeconómico ". Además, señaló que "la participación de todos los agentes públicos y privados es esencial en la co-creación de nuevas estrategias en el ámbito de la salud".

En profundidad

Desarrollo local comunitario, o cómo poner a las personas en el corazón de las políticas

Estos son los principales objetivos de un seminario de trabajo organizado recientemente por URBACT: Construir una visión común de lo que el Desarrollo Local a Cargo de las Comunidades Locales o DLCL (del inglés Community-Led Local Development , CLLD)  significa y supone; intercambiar experiencias relacionadas con los procesos de participación y el uso de esta herramienta en contextos no urbanos, y comprender los retos que plantea su aplicación a las áreas urbanas.

Tras el seminario tuvimos la oportunidad de conversar con Darinka Czischke, la project manager de un estudio más amplio (del que este seminario forma parte) que propone una mirada a nuevos conceptos y herramientas para el desarrollo urbano sostenible en 2014-2020.

P: Darinka, ¿cuál es, a tu juicio, el elemento que mejor define el DLCL?

R: Ante todo hay que decir que el DLCL, o Desarrollo Local a Cargo de las Comunidades Locales, es el término utilizado por la Comisión Europea para describir un nuevo tipo de política que es de abajo hacia arriba (bottom-up) y no de arriba hacia abajo (top-down).

Según este enfoque, los ciudadanos pueden colaborar de forma local para diseñar e implementar estrategias integradas. Ningún grupo deberá tener más del 49% de los votos y los asociados no públicos deberán tener por lo menos el 50% de los votos. Por esta razón, el DLCL se describe a menudo como un método o una herramienta, pero yo no estaría de acuerdo con eso. Creo que el mensaje principal a transmitir es que el DLCL es una manera de hacer las cosas. Es otra forma de enfocar la participación con una mentalidad diferente, donde las personas se sitúan en el centro de la formulación de políticas. Consiste en enfocar los problemas desde el punto de vista de la demanda, basándose en las necesidades de la población local, que lidera el proceso.

También hay que señalar que el DLCL es el único programa comunitario en el que las estrategias y los proyectos son definidos y seleccionados por los lugareños. Esto representa un importante cambio de paradigma, de "territoire guichet" a "territorire projet", como lo presenta Pablo Soto, uno de los principales autores de la Guía sobre DLCL publicada recientemente por la CE.

Sin embargo, si lo miramos en el contexto de las políticas regionales y urbanas, el DLCL es sólo una pequeña parte de la situación global. En algunos fondos, sólo el 5% se destina a DLCL. Estamos todavía muy lejos de convertir el DLCL en el paradigma principal... pero estamos trabajando en ello, es el comienzo de un viaje. Hoy hemos podido comprobar la gran diversidad aquí presente en términos de comprensión y también de compromiso con este enfoque, y este seminario ha sido muy útil para empezar a construir una visión común. También hemos visto un buen número de casos, algunos bastante pioneros como la Ciudad de Gotheburg (SE) o el caso finlandés de LEADER.

P: Concretamente, ¿cómo pueden las ciudades y otros actores locales usar el DLCL?

R: El modelo actual de DLCL ha sido desarrollado y probado por algunos programas clave de la UE como LEADER o FARNET, mientras que otros, como URBACT, ya contienen en sí mismos elementos del DLCL. Básicamente se necesitan 8 pasos para poner en marcha el DLCL, y el principio fundamental es el carácter iterativo de todo el proceso. El diagrama espiral es una muy buena representación de este y es algo que se puede aplicar a cualquier tipo de esfuerzo colectivo que requiera el trabajo conjunto del grupo a través de una serie de pasos y necesite revisar a sus propuestas iniciales. También se puede entender como una forma incremental de lograr resultados, muy similar a lo que hacemos en nuestra vida cotidiana: comenzamos a pequeña escala y los niveles de detalle y complejidad van aumentando en un el proceso en el que, de vez en cuando, hace falta regresar a la fuente, al origen, para cambiar o ajustar algo.

El número de pasos puede variar, pero lo que permanece en el centro del proceso son los tres elementos principales que definen un DLCL. Estos elementos, también conocidos como "la trinidad de DLCL", son la estrategia, las alianzas y el área de cobertura. El método en sí mismo no cambia si lo aplicamos a las zonas urbanas, es el contenido lo que es diferente.

P: De lo que hemos escuchado hoy, ¿podrías ya identificar algunas particularidades relacionados con ciudades que están aplicando el DLCL?

R: En primer lugar, tenemos que subrayar la complejidad y la diversidad del contexto urbano. Hasta ahora el DLCL se ha utilizado principalmente en zonas rurales, pero las condiciones y dinámicas son completamente diferentes en ese ámbito. Generalmente las personas se conocen entre sí: su nombre, sus antecedentes, su orientación política y demás. En el medio urbano hay muchos más actores, algunos más visibles que otros. También hay plataformas y grupos de acción pre-existentes, algunos de los cuales ya utilizan métodos participativos. El DLCL necesita encontrar su lugar en ese tipo de dinámica sin duplicar lo que se haya hecho con anterioridad.

De la mano de esto vienen también las tensiones políticas y las que existen entre los diversos niveles de la administración, el miedo a la devolución a todos los niveles. Las administraciones locales temen ceder poder a los grupos locales. El argumento habitual es la falta de representatividad de estos grupos, así como su limitada capacidad para gestionar estrategias o presupuestos complejos. Y, por supuesto, el riesgo de que los grupos de DLCL sean secuestrados por otros grupos de interés es mucho mayor en los contextos urbanos.

Otro de los retos que se ha mencionado hoy ha sido la dimensión urbano-rural y, relacionada con ésta, la cuestión de los límites, que todavía se perciben muy en modo “blanco o negro”. Vivimos en un mundo altamente urbanizado, sobre todo en Europa, donde no se puede hablar de puro campo o pura costa. La gente está viviendo en todas partes bajo diferentes densidades y soluciones territoriales que representan condiciones muy híbridas con respecto al entorno natural. Por esta razón tenemos que empezar a pensar más en los territorios como una mezcla de zonas urbanas y rurales, en lugar de ver esa gran brecha entre lo rural y lo urbano. El tercer seminario de esta serie se centrará más en detalle sobre este tema.

P: ¿Existe, en tu opinión, un ingrediente principal para usar con éxito el DLCL en las ciudades?

R: El uso del DLCL depende mucho, por supuesto, de la cultura, la organización política y social de cada lugar y el grado de apertura de los gobiernos a involucrar a las comunidades. Hoy hemos visto que hay muy diferentes maneras de que las ciudades y los países lleguen a este punto. No es sorprendente que los primeros países en introducir el DLCL en sus Acuerdos de Cooperación hayan sido Suecia y Finlandia. Son países donde los enfoques participativos están profundamente arraigados en sus tradiciones y vinculados con los valores socialdemócratas. En el otro extremo, vemos países que no tienen una tradición específica relacionada con los procesos de participación, pero el los cuales están teniendo lugar fuertes movimientos sociales. Me refiero sobre todo a España y Grecia, donde el uso del DLCL y otros tipos de procesos participativos puede venir de una demanda de abajo hacia arriba. Se trata de dos modelos diferentes, pero ambos pueden conducir a una mayor adopción del DLCL.

En cualquier caso, además del contexto, tal vez el ingrediente más importante es que las ciudades crean en la participación y confíen en el hecho de que poner a la gente en el centro de sus políticas locales es la mejor manera de servir a sus ciudadanos.

Créditos:

  • Primera imagen: Katy Wrathall en flickr. 
  • Diagrama espiral: Guidelines on CLLD for Local Actors, p 14.
Para leer mas:

Historias de ciudades

Údine: La integración de los romaníes, posible gracias a URBACT


En 2009, mientras ciertas ciudades (y gobiernos) en Europa endurecían su relación con las comunidades romaníes (desalojos, destrucción de campamentos, etc), la ciudad de Údine (IT) decidió, junto con las otras 10 ciudades de la red ROMA-Net, explorar soluciones inclusivas. Así es como el Método URBACT ha permitido a la ciudad colaborar con la comunidad gitana y encontrar soluciones sostenibles para mejorar sus condiciones de vida.

Údine (98.000 habitantes) es una próspera ciudad situada en la región montañosa de Friuli Venezia Giulia, en el noreste de Italia. Situada a unos 20 km de Eslovenia y 50 km de Austria, Údine es un crisol de culturas, lenguas y grupos étnicos. El friulano (un lenguaje retorromance parecido al romantsh suizo) es habitual en la vida cotidiana, como lo son el alemán y esloveno; es común que los lugareños mezclen hasta cuatro idiomas cuando hablan.

Údine se presenta ante los visitantes como una ciudad tranquila, rica en su diversidad y orgullosa de su herencia multicultural. Sin embargo, si explorasen un poco, a pocos kilómetros de distancia del elegante centro de la ciudad medieval descubrirían una realidad diferente: el campamento ilegal de romaníes más grande de Italia. Sus habitantes viven allí en condiciones terribles, sin acceso siquiera a unos mínimos de seguridad y calidad de vida, tales como el agua corriente y la electricidad. La esperanza de vida es corta, el grado de analfabetismo elevado, las oportunidades de empleo casi inexistentes. La precariedad y la violencia, tanto en el campamento como de cara al exterior, se ven agravadas por tensiones internas y peleas entre familias rivales.
 

Un proyecto nacido en plena “caza de brujas” contra los romaníes

En 2008 algunos políticos desconsiderados lanzaron una ofensiva nacional contra los romaníes. La actitud general en Italia recordaba a una auténtica caza de brujas. Se les dieron poderes extraordinarios a los alcaldes para forzar el desalojo de campamentos romaníes sin aportar solución alternativa para la vivienda. Las tensiones entre los romaníes y gadjos (payos, no gitanos) se fueron exacerbando, y el ambiente hostil entre las dos partes alcanzó su cima. La acción de desmantelar los campamentos fue presentada por algunos como una solución drástica, pero estaba claro que, sin una planificación a más largo plazo, este enfoque estaba condenado al fracaso: con el tiempo se acabarían instalando nuevos campamentos en la zona.

En cualquier caso, Údine quería abordar el asunto de otra manera: "Nuestro gobierno local estaba convencido de que el único camino a seguir no era el desalojo, sino la inclusión social", subraya Antonella Nonino, Viceconsejera de Údine en estas cuestiones, volviendo sobre la experiencia de Údine en la red ROMA-Net. Sólo unos meses antes de la puesta en marcha de la red, se le había encargado trabajar sobre el tema y diseñar un programa local para fomentar la integración de los gitanos.

En un momento en que el gobierno italiano estaba llamando a acciones duras y decisivas para hacer frente a la "emergencia gitana", Údine decidió adoptar una mirada más cercana a las experiencias que se habían puesto en marcha en otros países de la UE para explorar soluciones sostenibles. A pesar de que Antonella reconoce haber sido escéptica, al principio, sobre los beneficios de participar en un proyecto que financia el intercambio y no las acciones, decidió darle una oportunidad: "Teníamos un montón de ideas, pero no sabíamos por dónde empezar y cómo ponerlas en práctica. La propuesta que nos hicieron desde Budapest para formar parte parte del proyecto ROMA-Net nos llegó en el momento más oportuno”.

Marco de la UE para Estrategias Nacionales de Integración Gitana

En 2011 la Comisión Europea adoptó el Marco para Estrategias Nacionales de Integración Gitana que se centra en cuatro áreas clave: educación, empleo, salud y vivienda. Las estrategias presentadas por los estados miembros fueron evaluadas por la CE y su aplicación se apoyó con la creación de Puntos Nacionales de Contacto nacionales sobre el tema de la integración romaní.

Si quieres saber más sobre el progreso realizado hasta el momento, lee el Informe de 2014 sobre la aplicación del Marco Europeo para la Estrategias Nacionales de Integración Gitana!


Conseguir que todos se sentasen a la misma mesa: ¡todo un desafío!

Como para la mayoría de los socios de URBACT, el primer reto para Údine fue reunir a las partes interesadas alrededor de una mesa para empezar a explorar la situación local y las posibles vías de salida. Tratándose de problemas en relación con los romaníes, este paso resultó ser aún más difícil.

Las asociaciones que trabajan a pie de calle con los gitanos se mostraron reacias a participar en un proyecto que a primera vista parecía de "mucha charla y nada de acción". Maria Cantarutti, voluntaria en la Sociedad Saint Vincenzo de Paoli, una asociación religiosa de ayuda local, lo expresa así: “Estamos acostumbrados a trabajar en un continuo estado de emergencia con la comunidad romaní y luchamos para ofrecer asistencia básica. Tenemos poco tiempo para charlas, así que... ".

Como punto de partida, se estableció contacto con todas las organizaciones que se ocupan de la comunidad gitana y se las invitó a asistir a las reuniones con el ayuntamiento. Los actores implicados eran muy heterogéneos, incluyendo desde organismos públicos (autoridades locales de salud, servicios sociales, etc) a organizaciones benéficas y asociaciones de voluntariado. El sector público, el privado y el tercer sector estaban representados. Para muchas de estas organizaciones era la primera vez que tenían la oportunidad de hablar con las demás y con el Ayuntamiento.

El objetivo de las primeras reuniones fue establecer una visión común sobre ROMA-Net y redactar un estudio inicial con las prioridades que habían de abordarse. El proceso resultó ser difícil. Cada actor tenía un punto de vista diferente sobre la forma de servir mejor a la comunidad romaní, un punto de vista que a menudo chocaba con el de la propia comunidad gitana.

Sin embargo, gracias al ejercicio de referencia realizado con el apoyo de la experta de la red, Ann Hyde, fue posible identificar y ponerse de acuerdo en 4 prioridades en las que el Grupo de Apoyo Local debía centrarse: acceso al empleo, acceso a la educación, acceso a la vivienda y acceso a la salud. La cuestión de los niños pequeños era de una importancia particular, dado que se están viendo altas tasas de abandono escolar prematuro (98%, ya que los padres los sacan de la escuela uan vez han aprendido a leer, escribir y contar), y que éstos sufren de mala salud (obesidad generalizada, muy baja esperanza de vida, sin vacunaciones...). Por último, pero no menos importante, un problema recurrente que aparecía a menudo sobre la mesa mientras se trabajaba en el estudio inicial: la falta de confianza entre la comunidad gitana y las autoridades públicas. Para el municipio, la ruptura de los viejos patrones de desconfianza era una prioridad para poder desarrollar acciones en beneficio de todas las partes interesadas.
 

Reconstruir la confianza para conectar con las comunidades e identificar las necesidades reales

Con el apoyo de la experta de la red y las aportaciones e ideas de los socios de la red, Údine se puso a la tarea de construir una relación sólida con la comunidad gitana. El Ayuntamiento decidió que los propios romaníes debían estar en el centro mismo del Grupo de Apoyo Local: necesitaban su conocimiento y experiencia en el trato con las diferentes asociaciones para entender las dinámicas locales, las necesidades de la comunidad y desarrollar un entorno de co-producción en dicho grupo. Ganar la confianza de la comunidad gitana demostró ser una tarea difícil: la mediación se realizó a pie de calle, dirigiéndose a un grupo o familia cada vez y preguntándoles acerca de sus perspectiva del asunto, sobre las políticas locales dirigidas a ellos y sobre sus necesidades, esperanzas y deseos. En este sentido, ROMA-Net inició un proceso desde las bases, con un enorme trabajo en el campo.

Como resultado, los líderes de las comunidades romaníes locales se hicieron cada vez más conscientes de que su participación en el Grupo de Apoyo Local podía ser útil y que sus opiniones y demandas iban a ser tenidas en cuenta. Fue un gran avance para Udine.

Para los participantes del Grupo de Apoyo Local este proceso supuso un cambio de mentalidad sobre cómo abordar "la cuestión de los romaníes". Desde el comienzo de ROMA-Net, en su mayoría compartían la opinión de que lo mejor sería dotar al campamento con furgonetas y productos básicos. Sin embargo, el contacto de abajo hacia arriba reveló que esto se basaba en una suposición tendenciosa: que las personas gitanas están a gusto con la segregación social e incluso la buscan. La teniente de alcalde de Udine, Antonella Nonino recuerda: "Al principio pensamos que uno de los principales logros del Grupo de Apoyo Local de URBACT sería convencer a los romaníes para que abandonaran el campamento. Sin embargo, durante nuestras reuniones descubrimos que ellos ya querían abandonar el campamento, pero no sabían cómo hacerlo. El Grupo de Apoyo Local ha sido el puente entre 2 mundos y sus respectivos prejuicios".

El intercambio de experiencias y prácticas con otras ciudades europeas también demostró ser útil desde el principio. La experiencia de Budapest con la población gitana resultó especialmente inspiradora. De hecho, las lecciones aprendidas de las políticas existentes destacaron que la verdadera integración requiere tiempo y que hacer demasiado esfuerzo para la integración (por ejemplo, trasladar a las familias gitanas de los guetos a otros bloques de viviendas de más calidad) está condenado al fracaso. En su lugar se necesita un proceso de integración gradual con un apoyo individualizado y una comunicación activa a lo largo de todo el proceso.


Diseñar un plan de acción integrado para cambiar las cosas

Una vez que el Grupo de Apoyo Local acordó la forma de abordar los problemas locales relacionados con los romaníes, el siguiente paso fue comenzar a trabajar en un plan de acción, como se espera de todas las ciudades que se unen a una red URBACT.

Para Udine, este Plan de Acción Local (PAL) tenía que reflejar el enfoque participativo adoptado en ROMA-Net y ser el resultado del trabajo del Grupo de Apoyo Local. No debía de ser una propuesta de la alcaldesa o de alguien del Ayuntamiento, sino la de un grupo de organizaciones y ciudadanos activos y capacitados para contribuir como expertos en un proceso de formulación de políticas. Para el equipo de Údine, el PAL fue clave en la formalización de las prioridades definidas en común por todas las partes involucradas, así como de las medidas propuestas para abordar los principales problemas. También fue la base oficial para explorar las oportunidades de financiación con vistas a la ejecución de las acciones.

Finalmente, con la aprobación del Plan de Acción Local por parte del Ayuntamiento, el Grupo de Apoyo Local adquirió una legitimidad sólida. Maria Cantarutti habla desde la perspectiva de las ONGs: "Nuestros temores demostraron ser infundados. El método URBACT aplicado en Údine gracias a ROMA-Net muestra que la participación de abajo hacia arriba puede de verdad crear un compromiso real entre todas las partes interesadas, incluidos los propios romaníes. URBACT ha cambiado la forma en que enfocamos la cuestión en nuestra realidad local: desde un enfoque paternalista a un enfoque de auto-reconocimiento, allanando el camino para una solución a largo plazo que trabaja con todas las partes involucradas".
 

Tanto conseguido con tan poco...

No pasó mucho tiempo antes de que el método de URBACT diera sus primeros resultados: en los tres años del proyecto (ROMA-Net terminó en 2013), el número de personas que viven en el campamento ilegal se ha reducido a la mitad. "¡Y sin órdenes de desalojo!" subraya Antonella Nonino. Gracias al Grupo de Apoyo Local se han desarrollado sinergias entre los implicados: por ejemplo, Cáritas, una organización de vivienda social local y una empresa de construcción trabajaron juntas para encontrar una solución de vivienda que pudiera servir a la comunidad gitana.

Antonella se muestra muy sorprendida por los primeros resultados obtenidos a través de la participación de Údine en ROMA-Net. "Los índices de criminalidad se han hundido en el campamento, el 60% de sus habitantes lo han cambiado por un alojamiento permanente, ¡y eso ha sido hecho posible sin tener que recurrir a costosas "actuaciones por motivos de seguridad! Si lo piensas, demoler un campamento cuesta 250.000 €...”

Lo que es más, ROMA-Net ha proporcionado una gran visibilidad y legitimidad a las comunidades que participan en el Grupo de Apoyo Local. María se muestra entusiasmada con los resultados de su participación en el proceso: a través de URBACT han sido abordados por UNICEF, con la que actualmente están organizando un programa de atención extraescolar para los niños romaníes. "Nos hemos enterado de que algunos de estos niños sufren de problemas de aprendizaje no diagnosticados, una de las razones de la deserción escolar". Otra organización ha enseñado a muchas mujeres gitanas a leer y a escribir, partiendo del hecho de que éstas no fueran capaces de llenar los formularios para solicitar las bombonas de gas que se les ofrecen para la calefacción de sus casas. Algunas de ellas lograron completar el 8º grado.

Para Antonella Nonino, el resultado más importante de la red de Údine es el cambio de mentalidad de sus participantes: "Antes de ROMA-Net teníamos agentes dispersos haciendo lo que podían para servir a la comunidad. Ahora tenemos socios cualificados que están dispuestos a seguir aprendiendo".

Antonella cree que en los próximos años será crucial aumentar las conexiones entre las redes URBACT y la programación de los fondos estructurales. "Hay un antes y un después de la participación en URBACT: todo cambia para ser más eficaz, más participativo, más transparente. El FSE necesita ser reestructurado en consecuencia. No tiene ningún sentido que el FSE siga financiando las mismas acciones cuando URBACT va un paso más allá en la integración", continúa. Sus consideraciones son más que relevantes: son una llamada de atención en un momento en que el futuro de URBACT, un programa que ha demostrado que funciona a través de ciudades y proyectos, está en manos de los responsables políticos.

Redes piloto de implementación

Junto con EVUE y ESIMeC, el proyecto ROMA-Net fue seleccionado como una de las 3 redes piloto de implementación que pondrán a prueba la cooperación entre ciudades, a través de URBACT, en la fase de ejecución de sus proyectos. El reto para las ciudades que participan en estas redes es mantener la sostenibilidad y la integración (las dos principales características de los planes de acción URBACT) a lo largo de esa fase de implementación. O dicho de otro modo, cómo asegurarse de que en todo momento las acciones que se lleven a cabo integren las dimensiones económicas, sociales y ambientales.

Créditos fotográficos:

Para leer más:

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